אשראי ומימון בענף הנדל”ן ופרויקטי פינוי-בינוי בישראל: ניתוח מקיף – חלק ב׳

מקורות מימון אלטרנטיביים ומשלימים

לצד אפיקי המימון המסורתיים (בנקאי, חוץ-בנקאי ושוק ההון), קיימים בשוק הנדל”ן הישראלי גם מקורות מימון אלטרנטיביים ומשלימים, המציעים פתרונות יצירתיים ומותאמים לצרכים ספציפיים של יזמים. מקורות אלו כוללים, בין היתר, קרנות השקעה פרטיות (Private Equity), שימוש בכספי מכירה מוקדמת, ומימון המונים.

קרנות השקעה פרטיות (Private Equity – PE) בנדל”ן

קרנות השקעה פרטיות (PE) הן גופים המגייסים הון ממשקיעים כשירים (לרוב גופים מוסדיים ומשקיעים פרטיים אמידים) ומשקיעים אותו בחברות פרטיות (שאינן נסחרות בבורסה) או ישירות בפרויקטים, במטרה להשביח אותם, להגדיל את ערכם, ולמכור אותם ברווח לאחר מספר שנים. בתחום הנדל”ן, קרנות PE הפכו לשחקן משמעותי, המציע ליזמים מגוון מודלים לשיתוף פעולה:

מודלים לשיתוף פעולה:

השקעה ישירה בהון (Equity Investment): הקרן נכנסת כשותפה בפרויקט ספציפי או בחברה היזמית עצמה, ומספקת חלק מההון העצמי הנדרש ליזם. בתמורה, הקרן מקבלת אחוז מהבעלות בפרויקט או בחברה, וזכאית לחלק יחסי מהרווחים העתידיים.
מימון מזנין או הלוואות גישור: קרנות PE רבות מתמחות גם במתן פתרונות חוב נחות (מזנין) או מימון ביניים (הלוואות גישור), כפי שתואר בסעיפים קודמים. פתרונות אלו מאפשרים ליזם להשלים את ההון העצמי הנדרש על ידי מממנים בכירים, או לגשר על פערי תזרים זמניים.
רכישת נכסים במצוקה או בעלי פוטנציאל השבחה: הקרן עשויה לרכוש ישירות נכסי נדל”ן (קרקעות, מבנים קיימים) הנמצאים במצוקה פיננסית, או כאלה בעלי פוטנציאל השבחה משמעותי (למשל, באמצעות שיפוץ, שינוי ייעוד, או ניהול יעיל יותר). לאחר ההשבחה, הקרן מוכרת את הנכסים ברווח.
הקמת פלטפורמות ייעודיות (SPV – Special Purpose Vehicle): לעיתים קרובות, לכל עסקה או פרויקט שבו הקרן משקיעה, מוקם גוף משפטי ייעודי (SPV). מבנה זה מאפשר לקרן ולמשקיעיה שליטה ופיקוח טובים יותר על ההשקעה הספציפית, ומבודד אותה מסיכונים הקשורים לפעילויות אחרות של היזם או הקרן. חברת Welz, לדוגמה, מציינת כי היא מציעה ליזמים מימון של עד 90% מההון הנדרש לפרויקט, באמצעות השקעה בהון (Equity) או דרך הלוואות גישור, כאשר גודל עסקה טיפוסי נע בין 1 ל-10 מיליון אירו, וההשקעה מבוצעת דרך SPV ייעודי לכל עסקה.

יתרונות ליזם משיתוף פעולה עם קרנות PE:

גישה להון משמעותי: קרנות PE יכולות להזרים סכומי כסף גדולים, הנדרשים לעיתים קרובות לפרויקטי נדל”ן רחבי היקף, או להשלמת פערים משמעותיים בהון העצמי של היזם.
שותף אסטרטגי עם מומחיות וקשרים: מעבר להון, קרנות PE מביאות עמן לעיתים קרובות ניסיון ניהולי, עסקי ופיננסי עשיר, וכן רשת קשרים ענפה. מומחיות זו יכולה לתרום משמעותית להצלחת הפרויקט, לייעול תהליכים, ולפתיחת דלתות.
גמישות במבנה העסקה: לרוב, ניתן להתאים את מבנה ההשקעה (הון, חוב בכורה, חוב נחות, מניות בכורה וכו’) לצרכים הספציפיים של הפרויקט ולפרופיל הסיכון-סיכוי שלו.
יכולת לקחת סיכונים גבוהים יותר: קרנות PE, המחפשות תשואות גבוהות, מוכנות לעיתים להיכנס לפרויקטים בעלי פרופיל סיכון גבוה יותר מאשר בנקים או גופים מוסדיים סולידיים יותר.
מהירות ביצוע יחסית: לאחר השלמת תהליך בדיקת הנאותות (Due Diligence), קרנות PE יכולות לקבל החלטות השקעה ולסגור עסקאות במהירות יחסית.

חסרונות ליזם משיתוף פעולה עם קרנות PE:

דילול אחזקות ורווחים: הכנסת שותף הון משמעותה, מטבע הדברים, ויתור על חלק מהבעלות בפרויקט או בחברה, וכתוצאה מכך גם על חלק מהרווחים העתידיים.
עלות הון גבוהה: קרנות PE מצפות לקבל תשואות גבוהות מאוד על השקעתן, המשקפות את הסיכון שהן לוקחות ואת הערך המוסף שהן מביאות. תשואות מטרה של 15%-20% בשנה ואף יותר על השקעות הון (Equity) אינן נדירות , מה שהופך את ההון הזה ליקר משמעותית בהשוואה לחוב בנקאי.
אובדן שליטה מסוים: כשותפה בפרויקט, הקרן תהיה מעורבת בקבלת החלטות אסטרטגיות וניהוליות, ולעיתים אף תחזיק בזכויות וטו בנושאים מהותיים. הדבר עלול להגביל את חופש הפעולה של היזם.
לחץ למימוש (Exit): לקרנות PE יש אופק השקעה מוגדר (לרוב מספר שנים). הן יפעלו באופן אקטיבי לממש את השקעתן (למכור את חלקן בפרויקט או בחברה) בטווח זמן זה, כדי להחזיר כסף למשקיעיהן. לחץ זה למימוש עלול לא תמיד להתאים לאסטרטגיה ארוכת הטווח של היזם.
תהליך בדיקת נאותות קפדני וממושך: לפני ביצוע השקעה, הקרן תבצע בדיקת נאותות מקיפה ויסודית על היזם, הצוות שלו, הפרויקט הספציפי, השוק הרלוונטי והתוכנית העסקית. תהליך זה יכול להיות ממושך ודורשני.

מבנה עסקה אופייני (דוגמה מבוססת על ): עסקת השקעה של קרן PE בפרויקט נדל”ן יכולה ללבוש צורות שונות, אך מבנה נפוץ כולל הקמת חברה ייעודית לפרויקט (SPV). הקרן מזרימה הון (Equity) או מעמידה הלוואה (Debt/Preferred Equity) ל-SPV. היזם, מצדו, משקיע גם הוא הון עצמי בפרויקט, לצד הקרן. הסכם ההשקעה יגדיר את אופן חלוקת הרווחים בין הצדדים, לרוב לפי מנגנון “מפל” (Waterfall): תחילה, החזר ההשקעה הראשונית למשקיעים (הקרן והיזם), לעיתים בתוספת ריבית מועדפת (Preferred Return). לאחר מכן, חלוקת יתרת הרווחים לפי אחוזי הבעלות המוסכמים. במקרים רבים, ההסכם יכלול גם זכויות שליטה ווטו לקרן בנושאים מהותיים, כגון שינויים משמעותיים בתוכנית הפרויקט, נטילת חוב נוסף, או מכירת הפרויקט.

שימוש בכספי מכירה מוקדמת (Pre-sales)

מכירת דירות “על הנייר” (Pre-sales), עוד לפני תחילת הבנייה או בשלביה המוקדמים, היא פרקטיקה נפוצה בענף הנדל”ן, המשפיעה באופן ישיר על תזרים המזומנים ועל צורכי המימון של היזם.

השפעה על תזרים ומימון: כספים המתקבלים מרוכשי דירות בשלבי המכירה המוקדמת מהווים מקור תזרים מזומנים ראשוני עבור היזם. כספים אלו יכולים לשמש למימון עלויות ראשוניות של הפרויקט (כגון תכנון, אגרות, שיווק), להקטין את היקף ההון העצמי שהיזם נדרש להשקיע מכיסו, ולהוות אינדיקציה חיובית לבנק המלווה על קיומם של ביקושים לפרויקט, מה שעשוי להקל על קבלת ליווי פיננסי.

מגבלות חוק המכר והנחיות בנק ישראל:

חוק המכר (דירות) (הבטחת השקעות של רוכשי דירות): חוק זה, שנועד להגן על רוכשי דירות, קובע כי יזם (מוכר) אינו רשאי לקבל מרוכש דירה סכום העולה על 7% ממחיר הדירה, אלא אם כן הבטיח את מלוא כספי הרוכש באמצעות אחת מהבטוחות הקבועות בחוק. הבטוחות הנפוצות ביותר הן ערבות בנקאית או פוליסת ביטוח. מגבלה זו משמעותית, שכן היא מונעת מהיזם להשתמש באופן חופשי בכספי הרוכשים בשלבים מוקדמים מאוד, לפני שהסדיר ליווי בנקאי המאפשר הנפקת ערבויות כאמור.
הנחיות בנק ישראל (מרץ 2025): כפי שפורט קודם, הפיקוח על הבנקים הטיל מגבלות על שימוש נרחב במודלי תשלום עם דחייה משמעותית (כגון 20/80), ועל היקף הלוואות “בלון” או “בולט” הניתנות בסבסוד קבלן. הנחיות אלו נועדו לצמצם את הסיכונים הגלומים במבצעי מימון אגרסיביים, הן לרוכשים והן ליציבות המערכת הפיננסית.

בעבר, תשלום ראשון של 7% ממחיר הדירה על ידי הרוכש היה מאפשר ליזם, במקרים מסוימים, לקבל מהבנק המלווה סכום מסוים (עד 7% מערך הדירות הנמכרות) באופן מיידי, עוד לפני התקדמות משמעותית בבנייה. כיום, לאור המגבלות החדשות על מודלים כמו 20/80, והדרישה מהבנקים להקצות הון נוסף כנגד פרויקטים כאלה, יכולת זו של היזם עשויה להיות מוגבלת יותר, במיוחד אם הבנק מזהה סיכון מוגבר בפרויקט.
לוח תשלומים מקובל, לאחר שהיזם כבר קיבל ליווי בנקאי ויכול להנפיק ערבויות חוק מכר, יכול לכלול תשלום ראשון של 7% במעמד חתימת החוזה, תשלום שני של 13% (המשלים ל-20%) עם קבלת פנקס השוברים מהבנק המלווה על ידי הרוכש, ותשלומים נוספים בהתאם לקצב התקדמות הבנייה, כפי שנקבע בחוק ובהסכם המכר.

יתרונות ליזם משימוש בכספי מכירה מוקדמת:

הקטנת הצורך בהון עצמי: כספי הרוכשים מהווים מקור מימון המקטין את סכום ההון העצמי שהיזם נדרש להשקיע בפרויקט.
הוכחת ביקושים לבנק המלווה: היקף מכירות מוקדמות משמעותي משמש אינדיקציה חיובית לבנק על כדאיותו הכלכלית של הפרויקט ועל קיומם של ביקושים בשוק, ובכך מקל על קבלת אישור לליווי פיננסי ועל תנאיו.
הפחתת סיכון שיווקי: “נעילת” מכירות בשלב מוקדם מקטינה את אי-הוודאות של היזם לגבי יכולתו למכור את יתרת הדירות בפרויקט.

חסרונות ליזם משימוש בכספי מכירה מוקדמת:

מגבלות רגולטוריות: חוק המכר והנחיות בנק ישראל מגבילות את גובה התשלום שניתן לקבל מהרוכשים בשלבים מוקדמים, וכן את השימוש במבצעי מימון אגרסיביים, ובכך מצמצמות את הגמישות של היזם.
הנחות מחיר: לרוב, דירות הנמכרות בשלב המכירה המוקדמת (Pre-sale) מוצעות לרוכשים במחיר נמוך יותר ממחיר השוק הצפוי של הדירות בשלבים מאוחרים יותר של הפרויקט או לאחר השלמתו. הנחה זו נועדה לתמרץ רוכשים לקחת על עצמם את הסיכון הכרוך ברכישה “על הנייר”, אך היא מקטינה את פוטנציאל הרווח של היזם על דירות אלו.
התחייבות למפרט ותנאים בשלב מוקדם: היזם מתחייב כלפי הרוכשים למפרט טכני, לתוכניות דירה ולתנאי חוזה בשלב מוקדם יחסית, שבו ייתכנו עדיין שינויים תכנוניים או אילוצים בלתי צפויים.
סיכון ביטולים: במקרה של עיכובים משמעותיים בהתקדמות הפרויקט, או אם תנאי השוק משתנים לרעה באופן קיצוני, עלול להיווצר סיכון לביטולי חוזי מכר מצד הרוכשים, במיוחד אם תנאי החוזה מאפשרים זאת בנסיבות מסוימות.

מימון המונים (Crowdfunding) בנדל”ן

מימון המונים הוא שיטת גיוס הון המבוססת על פנייה לקהל רחב של משקיעים, לרוב באמצעות פלטפורמה אינטרנטית ייעודית, כאשר כל משקיע תורם סכום קטן יחסית. בשנים האחרונות, מודל זה החל לחדור גם לתחום הנדל”ן, ומציע ליזמים אפיק נוסף לגיוס הון, הן בצורת חוב (הלוואות) והן בצורת הון עצמי (Equity).

פלטפורמות בישראל ובעולם:

בישראל: קיימות מספר פלטפורמות מימון המונים, אם כי התמקדותן בנדל”ן ישראלי ליזמים מקומיים עדיין אינה רחבה כמו בתחומים אחרים (כגון סטארט-אפים) או כמו בנדל”ן בחו”ל. בין הפלטפורמות הפועלות בישראל ניתן למנות את Fundit (מקבוצת הדסטארט), המציעה גם השקעות בנדל”ן, בעיקר בחו”ל , ואת ExitValley, המתמקדת בעיקר בחברות סטארט-אפ אך מהווה דוגמה למודל הפעולה. פלטפורמות נוספות שהוזכרו בהקשר ישראלי הן Pipelbiz (שפעילותה פחות ברורה מהמקורות) וטוגדר. חשוב לציין כי פעילותן של פלטפורמות אלו כפופה לחוק מימון המונים ולפיקוח רשות ניירות ערך.
בעולם (דוגמאות לפלטפורמות גלובליות המשמשות לעיתים גם משקיעים ישראלים או מציגות מודלים מפותחים): Fundrise, RealtyMogul, CrowdStreet, PeerStreet הן דוגמאות לפלטפורמות בינלאומיות מובילות בתחום מימון המונים לנדל”ן, המאפשרות השקעה במגוון פרויקטים (מגורים, מסחרי) ובמבני השקעה שונים (הון, חוב).

יתרונות ליזם משימוש במימון המונים:

גישה למקור הון נוסף: מהווה אלטרנטיבה או השלמה למקורות מימון מסורתיים, ורלוונטי במיוחד עבור יזמים קטנים, פרויקטים ייחודיים, או כאלה שמתקשים לקבל מימון בנקאי או מוסדי בתנאים הרצויים.
פיזור סיכון המימון: גיוס הון ממספר רב של משקיעים קטנים מפחית את התלות של היזם במקור מימון יחיד, ועשוי לספק יציבות פיננסית רבה יותר.
שיווק והכרת המותג: עצם הצגת הפרויקט בפלטפורמת מימון המונים מהווה כלי שיווקי בפני עצמו. קמפיין גיוס מוצלח יכול להגביר את החשיפה לפרויקט, ליזם ולמותג שלו, ולמשוך עניין מצד רוכשים פוטנציאליים או משקיעים נוספים.
תהליך גיוס מהיר יחסית (בפלטפורמות מסוימות): לאחר הכנת החומרים הנדרשים והעלאתם לפלטפורמה, תהליך הגיוס עצמו יכול להיות מהיר יחסית, במיוחד אם הפרויקט אטרקטיבי והפלטפורמה בעלת קהל משקיעים רחב ופעיל.

חסרונות ליזם משימוש במימון המונים:

עלויות גבוהות: פלטפורמות מימון המונים גובות עמלות על הגיוס (לרוב אחוז מסוים מהסכום שגויס). בנוסף, במקרה של גיוס חוב דרך הפלטפורמה, הריביות עשויות להיות גבוהות יחסית, כדי לפצות את המשקיעים על הסיכון.
מורכבות רגולטורית ומשפטית: גיוס הון מהציבור, גם דרך פלטפורמות מימון המונים, כפוף לחוק ניירות ערך ולתקנות מימון המונים. על היזם ועל הפלטפורמה (“רכז ההצעה”) לעמוד בשורה של דרישות גילוי, דיווח, והגנה על המשקיעים. רכז ההצעה חייב ברישיון מרשות ניירות ערך.
חשיפה ציבורית של מידע עסקי: במסגרת קמפיין הגיוס, היזם נדרש לחשוף פרטים רבים על הפרויקט, על התוכנית העסקית שלו, ועל עצמו. מידע זה הופך פומבי וחשוף לעיני כל.
ניהול מספר רב של משקיעים: התנהלות מול עשרות או מאות משקיעים קטנים דורשת משאבי ניהול, תקשורת ודיווח שוטפים, מה שעלול להכביד על יזמים קטנים.
סיכון שהגיוס לא יצליח: ברוב פלטפורמות מימון ההמונים, אם היזם לא מצליח להגיע ליעד הגיוס שנקבע בפרק הזמן המוגדר, הכסף מוחזר למשקיעים והיזם נותר ללא המימון (מודל “הכל או לא כלום”).
מגבלות על סכום הגיוס: חוק מימון המונים בישראל קובע תקרות לסכום שניתן לגייס באמצעות פלטפורמות אלו ללא צורך בפרסום תשקיף מלא. הפטור מתשקיף מוגבל לרוב להצעות למספר מצומצם של ניצעים (עד 35 ניצעים שאינם “משקיעים כשירים” בתקופה של 12 חודשים), או להצעות המופנות ל”משקיעים כשירים” בלבד. גיוס המונים “אמיתי” לקהל רחב דורש עמידה בתנאים נוספים המפורטים בחוק ובתקנות.

היבטים רגולטוריים (חוק מימון המונים, רשות ניירות ערך): חוק ניירות ערך, תשכ”ח-1968, והתקנות שהותקנו מכוחו (ובכללן תקנות מימון המונים), מסדירים את תחום גיוס ההון מהציבור בישראל. ככלל, הצעה של ניירות ערך (מניות, אג”ח, יחידות השתתפות וכו’) לציבור הרחב (מעל 35 ניצעים שאינם “משקיעים כשירים”) מחייבת פרסום תשקיף שאושר על ידי רשות ניירות ערך. זהו תהליך יקר, מורכב וארוך. חוק מימון המונים יצר מסלול חלופי, המאפשר לחברות (כולל חברות נדל”ן) לגייס סכומים מוגבלים מהציבור הרחב ללא תשקיף, וזאת באמצעות “רכז הצעה” – פלטפורמת מימון המונים אינטרנטית שקיבלה רישיון לכך מרשות ניירות ערך. רכז ההצעה (הפלטפורמה) נושא באחריות לבצע בדיקת נאותות בסיסית למיזם המוצע להשקעה, לוודא כי המידע המוצג למשקיעים הוא מלא, ברור ולא מטעה, לפקח על כך שהמשקיעים אישרו שקראו והבינו את הסיכונים הכרוכים בהשקעה, להנגיש מידע ועדכונים למשקיעים, לדווח לרשות ניירות ערך, ולשמור על פרטיות המשקיעים. קיימות מגבלות על סכום ההשקעה השנתי שמשקיע יחיד (שאינו “כשיר”) יכול להשקיע דרך פלטפורמות מימון המונים, וכן על סך הסכום השנתי שחברה יכולה לגייס בדרך זו ללא תשקיף. מגבלות אלו נועדו להגן על משקיעים קטנים ולא מתוחכמים. הדברים מורכבים ולכן תמיד כדאי לעבוד עם עורך דין המתמחה בליווי ויצוג יזמים

מקורות מימון אלטרנטיביים אלו – קרנות PE, כספי מכירה מוקדמת, ומימון המונים – משמשים לרוב כהשלמה למקורות המימון המסורתיים (בנקאי או מוסדי), ולא כתחליף מלא להם, במיוחד כאשר מדובר בפרויקטים גדולים ומורכבים. הם נכנסים לתמונה כאשר ישנם פערי הון עצמי שהיזם מתקשה לסגור, כאשר יש צורך במימון מהיר לשלב ראשוני קריטי, או כאשר הפרויקט הוא בעל פרופיל סיכון-סיכוי שאינו מתאים למודלים השמרניים יותר של המממנים המסורתיים. התפתחות שוק המימון האלטרנטיבי מעידה על התבגרות ושכלול של שוק הנדל”ן הישראלי, ועל פתיחות גוברת מצד יזמים ומשקיעים למבני מימון מורכבים ויצירתיים יותר.

הרגולציה, ובפרט הנחיות בנק ישראל בנוגע למכירות מוקדמות ומודלים כמו 20/80 , משפיעה באופן ניכר על כדאיות השימוש בכספי Pre-sales. מגבלות אלו לא רק שהקטינו את האטרקטיביות של מודלים אלו עבור רוכשי הדירות, אלא גם צמצמו את יכולתם של היזמים להשתמש בכספי מכירה מוקדמת ככלי מרכזי למימון ראשוני ולהפחתת דרישות ההון העצמי מול הבנקים. כתוצאה מכך, יזמים נאלצים לחפש מקורות הון עצמי יקרים יותר (כגון מזנין או PE), או להקטין את היקף הפרויקטים שהם מסוגלים לבצע. שרשרת סיבתית זו – רגולציה מחמירה על Pre-sales, המובילה לירידה ביכולת היזם להשתמש בכספי רוכשים כהון עצמי “זול”, ומכאן לעלייה בצורך בהון עצמי “אמיתי” או במימון משלים יקר – עלולה להוביל לעלייה בעלות המימון הכוללת של הפרויקט, ובסופו של דבר להתגלגל למחירי הדירות או לפגוע ברווחיות היזם.

באשר למימון המונים, בעוד שבעולם פלטפורמות ייעודיות לנדל”ן (כגון Fundrise ו-CrowdStreet) הן שחקן משמעותי , בישראל התחום עדיין פחות מפותח ספציפית למימון פרויקטי נדל”ן מקומיים על ידי יזמים ישראלים. הפלטפורמות הקיימות מתמקדות יותר בסטארט-אפים, בהשקעות אלטרנטיביות כלליות, או בנדל”ן בחו”ל. הרגולציה בתחום מימון ההמונים קיימת ומאפשרת פעילות, אך ייתכן שחסמים אחרים, כגון תרבות השקעה שונה, מורכבות גבוהה של פרויקטי נדל”ן מקומיים (ובמיוחד פינוי-בינוי), או חוסר מודעות מספקת בקרב יזמים ומשקיעים, מונעים צמיחה מהירה יותר של אפיק זה עבור יזמי נדל”ן ישראלים. יש מקום לבחון האם פרויקטי פינוי-בינוי, בשל מורכבותם והצורך שלהם בחיבור לקהילה המקומית, יכולים דווקא להפיק תועלת ממודלים של מימון המונים המשלבים משקיעים מקומיים בעלי עניין ישיר בהצלחת הפרויקט. אולם, הדבר ידרוש ככל הנראה התאמות רגולטוריות נוספות ופיתוח פלטפורמות ייעודיות המתמחות בסוג זה של פרויקטים.

6. תמיכה ממשלתית ורגולציה בפרויקטי פינוי-בינוי

פרויקטי פינוי-בינוי, בשל מורכבותם, תרומתם הפוטנציאלית להתחדשות עירונית ולהגדלת היצע הדיור, והאתגרים הכלכליים הכרוכים בהם, זוכים לתשומת לב מיוחדת מצד המדינה. התמיכה הממשלתית מתבטאת בעיקר באמצעות פעילות הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית והקרן להתחדשות עירונית, וכן באמצעות מגוון הטבות מס ותמריצים נוספים.

הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית והקרן להתחדשות עירונית

תפקיד הרשות: הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית היא הגוף המרכזי המופקד על קידום, עידוד והסדרת תחום ההתחדשות העירונית בישראל. מטרותיה כוללות הסרת חסמים בירוקרטיים ותכנוניים, סיוע במימון תוכניות (בעיקר תכנון), הקמת מינהלות התחדשות עירונית ברשויות המקומיות, מתן הדרכה מקצועית לדיירים וליזמים, וקידום חקיקה ותקנות התומכות בתהליכי התחדשות עירונית.

שירותים ליזמים: הרשות מאפשרת ליזמים להגיש בקשות לאישור מקדמי למתחמי פינוי-בינוי, וכן בקשות להכרזה על מתחם כ”מתחם פינוי-בינוי”. הכרזה כזו היא תנאי הכרחי לקבלת הטבות מס משמעותיות על ידי היזם. לאחר אישור הפרויקט, הרשות משמשת לעיתים גם כגורם מסייע בהסרת חסמים מול רשויות וגופים אחרים.

הקרן להתחדשות עירונית:

מטרה ותפקוד: הקרן הוקמה במטרה לסייע במימון פרויקטים של התחדשות עירונית, ובמיוחד כאלה הנמצאים באזורי פריפריה או במתחמים שבהם הכדאיות הכלכלית ליזמים נמוכה מכדי לאפשר את ביצוע הפרויקט על בסיס כוחות השוק בלבד.
מקורות תקציב ופעילות: בעבר הוצע כי הקרן תמומן מהכנסות רשות מקרקעי ישראל (רמ”י) משיווק קרקעות. עם זאת, היו דיווחים על קשיים בתפקוד הקרן ואף על ביטולה או אי-מימוש כספים שנצברו בה. נכון להיום, נראה כי הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית פועלת בעיקר באמצעות תקציבים ייעודיים המוקצים לה מעת לעת, ומשתמשת בהם למתן מענקים ישירים ליזמים ולרשויות מקומיות, בעיקר דרך פרסום “קולות קוראים”.
מענקים ליזמים (במיוחד בפריפריה ובאזורים ללא כדאיות כלכלית): הרשות מפרסמת “קולות קוראים” המזמינים יזמים להגיש הצעות לקבלת מענקים כספיים, שמטרתם להשלים את הפער בכדאיות הכלכלית של פרויקטי פינוי-בינוי באזורים מוגדרים.

קריטריונים לדוגמה וסכומים: במסגרת קולות קוראים שפורסמו למתחמים ברחובות ובאשקלון, הוצע ליזמים מענק של עד 180,000 ש”ח עבור כל יחידת דיור חדשה שתיבנה בפרויקט. תנאי הסף ליזמים כללו, בין היתר, הוכחת ניסיון רלוונטי בבנייה, איתנות פיננסית, והתקשרות בהסכם פינוי-בינוי עם לפחות 50% מבעלי הדירות במתחם. דוגמאות למענקים שאושרו כוללות סכומים של 29.5 מיליון ש”ח ו-4.8 מיליון ש”ח לפרויקטים ברחובות, וכן 80 מיליון ש”ח ו-20 מיליון ש”ח לפרויקטים באשקלון. לאשקלון, למשל, הוקצה תקציב כולל של 600 מיליון ש”ח למכרזי מענקים לאורך מספר שנים. יוזמה נוספת שהושקה התמקדה בקידום התחדשות עירונית בנגב ובגליל, עם תקציב ראשוני של 110-140 מיליון ש”ח.
תהליך קבלת המענק: התהליך כולל הגשת הצעה מפורטת במסגרת “קול קורא” שפרסמה הרשות, עמידה בתנאי סף מוגדרים, בחינה של הכדאיות הכלכלית של הפרויקט על ידי גורמי מקצוע מטעם הרשות, ולבסוף, בחירת ההצעות הזוכות בהתאם לקריטריונים שנקבעו.

סיוע נוסף מהרשות: הרשות מסייעת גם במימון תכנון של מתחמי התחדשות עירונית (תכניות מתאר ותכניות מפורטות), בהקמה ותקצוב של מינהלות התחדשות עירונית ברשויות המקומיות (שתפקידן, בין היתר, לסייע לדיירים וליזמים ולקדם פרויקטים ברמה המקומית), ובסיוע לרשויות מקומיות בפיתוח תשתיות ציבוריות הנחוצות לתמיכה בפרויקטים.

ערבויות מדינה ישירות לאשראי יזמים: מהמקורות שנסקרו, לא עולה באופן מפורש קיומו של מנגנון שבו המדינה מעניקה ערבויות ישירות להלוואות בנייה או לאשראי שיזמי פינוי-בינוי נוטלים מגופים פיננסיים. הסיוע הממשלתי מתמקד, כאמור, במענקים ישירים (בעיקר להשלמת כדאיות כלכלית), בהטבות מס, ובסיוע בתכנון והסרת חסמים. היזם הוא זה שנדרש להעמיד ערבויות לדיירים (כגון ערבות חוק מכר לדירות החדשות, ערבות לתשלום שכר דירה בתקופת הפינוי, ערבות ביצוע, ערבות בדק וכו’), ואלו מונפקות לרוב על ידי הבנקים המלווים את הפרויקט או על ידי חברות ביטוח, כחלק מחבילת המימון הכוללת של הפרויקט.

הטבות מס ותמריצים נוספים

אחד הכלים המרכזיים שבהם משתמשת המדינה כדי לעודד פרויקטי פינוי-בינוי הוא מתן הטבות מס משמעותיות, הן לדיירים והן ליזמים:

פטור ממס שבח, היטל השבחה ומס רכישה לדיירים: בעסקת פינוי-בינוי, הדיירים המפנים את דירתם הישנה ומקבלים דירה חדשה בפרויקט, פטורים מתשלום מס שבח על “מכירת” דירתם הישנה ליזם, מתשלום היטל השבחה על עליית ערך הקרקע כתוצאה מאישור התוכנית החדשה, ומתשלום מס רכישה על הדירה החדשה שהם מקבלים. חבויות מס אלו “מגולגלות” אל היזם, אך לרוב בתנאים מיוחדים או מופחתים עבורו. זהו תמריץ קריטי, שכן ללא פטורים אלו, הכדאיות הכלכלית של העסקה עבור הדיירים הייתה נפגעת קשות.
הטבות מס ליזמים: הכרזה על מתחם כ”מתחם פינוי-בינוי” במסלול מיסוי (ביוזמה פרטית של יזם או דיירים) מקנה ליזם הטבות מס שונות, המפחיתות את נטל המס הכולל על הפרויקט.
זכויות בנייה עודפות: התמריץ הכלכלי המרכזי ביותר עבור היזם הוא קבלת זכויות בנייה מוגדלות באופן משמעותי ביחס למצב הקיים. זכויות אלו מאפשרות ליזם לבנות מספר גדול יותר של יחידות דיור חדשות, מעבר לאלו הניתנות לדיירים הקיימים. מכירת דירות “עודפות” אלו בשוק החופשי היא המקור העיקרי למימון עלויות הפרויקט (כולל עלויות הבנייה, עלויות הטיפול בדיירים, עלויות המימון וכו’) ולהפקת הרווח היזמי.
קרקע משלימה (באזורים מסוימים): בעבר, ובמקרים מסוימים גם כיום, הוצע מנגנון של הקצאת קרקעות מדינה משלימות בהנחה ליזמים, וזאת כדי לשפר את הכדאיות הכלכלית של פרויקטים באזורים שבהם ערכי הקרקע נמוכים (בעיקר בפריפריה). עם זאת, ישימותו ויעילותו של מנגנון זה, במיוחד באזורי פריפריה מובהקים, מוטלות בספק, שכן לעיתים גם הקרקע המשלימה עצמה אינה בעלת שווי מספק כדי לגשר על פערי הכדאיות.
הנחה בארנונה לדיירים חוזרים: דיירים החוזרים לדירותיהם החדשות בפרויקט פינוי-בינוי זכאים להנחה בתשלום הארנונה על תוספת השטח בדירתם החדשה (ביחס לדירתם המקורית). ההנחה ניתנת לתקופה מוגבלת ובאופן מדורג, במטרה להקל עליהם את המעבר ואת העלייה הפוטנציאלית בהוצאות המחיה.
סיוע ייעודי לדיירים קשישים ולדיירי דיור ציבורי: החוק מחייב יזמים בפרויקטי פינוי-בינוי להציע חלופות תמורה ייעודיות לדיירים קשישים (מעל גיל מסוים, לרוב 70 או 75), כגון מעבר לדיור מוגן במימון היזם, רכישת דירה חלופית עבורם מחוץ לפרויקט, או קבלת תמורה כספית בשווי דירת התמורה. בנוסף, היזם מחויב לממן לתקופה של חמש שנים את הפרש דמי הניהול (ועד הבית) בבניין החדש עבור דיירים קשישים המקבלים הבטחת הכנסה וזו דירתם היחידה. דיירי דיור ציבורי המתגוררים במתחם המיועד לפינוי-בינוי זכאים אף הם לפתרונות דיור מיוחדים, כגון חזרה לדירה חדשה במתחם בתנאים מותאמים, או מעבר לדירה ציבורית אחרת, תוך שמירה על גובה שכר הדירה ששילמו קודם לכן (בכפוף למגבלות מסוימות על גודל הדירה החדשה).

ערבויות נדרשות בפרויקטים (לאו דווקא ערבויות מדינה)

כאמור, היזם הוא זה שנדרש להעמיד מגוון ערבויות להבטחת זכויות הדיירים הקיימים ורוכשי הדירות החדשות. ערבויות אלו הן תנאי הכרחי להשגת הסכמת הדיירים, ומהוות גם דרישה של הגופים המממנים את הפרויקט. הערבויות העיקריות כוללות:

ערבות חוק מכר: זוהי הערבות המרכזית, המבטיחה את כספי הדיירים הקיימים עבור דירותיהם החדשות, וכן את כספי רוכשי הדירות החדשות שהיזם מוכר בשוק החופשי. הערבות ניתנת בהתאם להוראות חוק המכר (דירות) (הבטחת השקעות של רוכשי דירות), ונועדה להגן על הרוכשים במקרה שהיזם לא יוכל למסור להם את הדירה (למשל, עקב פשיטת רגל, עיקולים, או אי-השלמת הבנייה).
ערבות שכירות בנקאית אוטונומית: ערבות זו מבטיחה את תשלום דמי השכירות החודשיים לדיירים המפונים, למשך כל תקופת הבנייה ועד למסירת דירותיהם החדשות.
ערבות ביצוע: נועדה להבטיח את השלמת עבודות הבנייה על ידי היזם, בהתאם לתנאי ההסכם עם הדיירים ולמפרט הטכני. במקרה שהיזם פושט רגל או אינו עומד בהתחייבויותיו, ניתן להשתמש בכספי הערבות כדי להשלים את הבנייה באמצעות קבלן אחר.
ערבויות נוספות: בנוסף לאלו, ייתכנו דרישות לערבויות נוספות, כגון:

ערבות מיסים: להבטחת תשלום המיסים החלים על היזם במסגרת העסקה.
ערבות היטל השבחה: להבטחת תשלום היטל ההשבחה החל על היזם.
ערבות בדק: מונפקת לאחר סיום הבנייה ומסירת הדירות, ומבטיחה כיסוי לתיקון ליקויי בנייה שיתגלו בדירות הדיירים הקיימים (לא רוכשי דירות חדשות) במהלך תקופת הבדק הקבועה בחוק.
ערבות רישום: להבטחת ביצוע רישום הבית המשותף החדש בלשכת רישום המקרקעין (טאבו) ותיקון צו הרישום, על חשבון היזם.

החשיבות של מערך ערבויות מקיף ויציב היא קריטית בפרויקטי פינוי-בינוי. הן מהוות את רשת הביטחון העיקרית של הדיירים, ומאפשרות להם להיכנס לתהליך ארוך ומורכב בידיעה שזכויותיהם מוגנות. עבור היזם, היכולת להעמיד ערבויות אלו היא תנאי בסיסי לקידום הפרויקט, ומהווה חלק בלתי נפרד מהדרישות של הגופים המממנים.

ניתוח מכלול התמיכה הממשלתית בפרויקטי פינוי-בינוי מעלה כי עיקר המאמץ הממשלתי מתמקד ב”הנעת השוק” ולא במימון ישיר מקיף של הפרויקטים עצמם. כלומר, המדינה מספקת תמריצים (הטבות מס, תוספת זכויות בנייה) ומסייעת בהסרת חסמים רגולטוריים ותכנוניים, מתוך הנחה שהשוק הפרטי – יזמים וגופי מימון – יוביל את רוב הפעילות. סיוע כספי ישיר, בדמות מענקים מהקרן להתחדשות עירונית, מוגבל בעיקרו לפרויקטים באזורי פריפריה או לכאלה שאינם בעלי כדאיות כלכלית מספקת, ואינו מהווה מקור מימון מרכזי לכלל הפרויקטים המבוצעים בארץ. מודל זה יוצר תלות גדולה ביכולתם של היזמים לגייס מימון פרטי משמעותי, ועלול להנציח פערים בין אזורי הביקוש במרכז הארץ, שם הכדאיות הכלכלית גבוהה יותר, לבין אזורי הפריפריה.

הקרן להתחדשות עירונית, למרות הפוטנציאל הגלום בה ככלי למימון וסבסוד פרויקטים , לא תמיד תפקדה כמצופה, או שתקציביה לא היו מספקים כדי לענות על הצרכים העצומים,